專家解讀：我國減污降碳協(xié)同增效邁向新征程

習近平總書記在2020年中央經濟工作會議上部署“雙碳”工作時提出，要繼續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應。中央財經委員會第九次會議、中央政治局第二十九次和三十六次集體學習以及2021年中央經濟工作會議，對實施重點行業(yè)領域減污降碳行動、加快推廣應用減污降碳技術、加快形成減污降碳的激勵約束機制等重要方面工作進一步提出明確要求，并創(chuàng)造性地提出“十四五”時期我國生態(tài)文明建設進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量改善由量變到質變的關鍵時期。《減污降碳協(xié)同增效實施方案》的出臺，標志著我國減污降碳協(xié)同治理工作邁入了新征程。

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　　一、減污降碳協(xié)同推進的國際經驗

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　　減污降碳的協(xié)同理論來自于國際綠色低碳發(fā)展的豐富實踐。1995年、2001年政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第二次和第三次評估報告首次提出“次生效益”（Secondary Benefits）和“協(xié)同效應”（Co-benefits）的概念。諸多國別和案例研究結果表明，在控制溫室氣體排放的同時能有效減少其他環(huán)境污染物排放并保護生物多樣性，特別是二氧化硫、氮氧化物、顆粒物往往與二氧化碳的排放同根同源，政策的實施將獲得雙重效益并降低全社會總減排成本?！稓W洲清潔空氣計劃（CAFE）》、美國《綜合環(huán)境戰(zhàn)略（IES）》都曾推動過此類協(xié)同行動，阿根廷、巴西、墨西哥、菲律賓、日本、韓國都開展了相關政策實踐。自2005年《京都議定書》生效以來，在歐盟、北美、韓國、新西蘭、英國等地實施的碳市場機制，就是參考美國自上世紀90年代以來的二氧化硫排污權交易。2009年，美國環(huán)境署（EPA）依據(jù)美國馬薩諸塞州訴案判例把二氧化碳列為“對公眾有威脅”的污染物，并將其納入《清潔空氣法》的適用范圍，開展針對電力、汽車等行業(yè)碳排放的政策管控。

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　　發(fā)展階段的差異使得發(fā)展中國家更應注重減污降碳的協(xié)同。英國、歐盟等工業(yè)化國家二氧化碳達峰都在上個世紀70年代，當時并沒有專門針對碳排放控制的相關政策，環(huán)境污染物治理及同時期的煤炭轉向油氣的能源消費結構調整起到了關鍵作用。不同于工業(yè)化國家在上個世紀60年代以來先經歷區(qū)域常規(guī)污染物治理，再從90年代后進入到全球氣候治理的進程，廣大發(fā)展中國家這兩個治理過程往往是并行的，碳污共治的時間往往長達數(shù)十年。大部分發(fā)達國家在全球氣候變化進入政治議程時基本都已經完成了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程，而發(fā)展中國家往往仍處在現(xiàn)代化發(fā)展的關鍵初期階段，所呈現(xiàn)出的排放結構特征也因全球分工不同而與歐美發(fā)達國家迥異。因此，我國現(xiàn)階段精準推動減污降碳協(xié)同增效，實現(xiàn)多目標統(tǒng)籌與政策資源共享，既是基本國情下的必然選擇，也是長期戰(zhàn)略下的優(yōu)化選項。

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　　二、我國減污降碳協(xié)同推進的工作基礎

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　　我國減污降碳協(xié)同治理正在進入實質性推進階段。我國溫室氣體排放與其他環(huán)境污染物存在較強的排放同源性和控制措施的同效性，兩者的統(tǒng)籌和協(xié)同從一開始就相伴相生。在浙江、上海、深圳、青島等地方早期實踐中，有關空氣質量達標、二氧化碳達峰的“雙達”工作積累了很多好的經驗。根據(jù)國家氣候戰(zhàn)略中心評估，2005年以來我國所實施的應對氣候變化政策和行動，相當于累計節(jié)能22.1億噸標準煤，相當于減少二氧化硫排放約1192萬噸、氮氧化物排放約1130萬噸。2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關于統(tǒng)籌和加強應對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關工作的指導意見》，正式提出了應對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關工作統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一布置、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一檢查的原則要求，并從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系、試點示范、國際合作等領域明確了目標和任務，標志著減污降碳從“弱相關”進入到“強聯(lián)合”的階段。

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　　我國減污降碳協(xié)同機制在探索中正在逐步完善。2021年7月《環(huán)境影響評價與排污許可領域協(xié)同推進碳減排工作方案》及《關于開展重點行業(yè)建設項目碳排放環(huán)境影響評價試點的通知》出臺，率先在河北、吉林、浙江、山東、廣東、重慶、陜西等地，從電力、鋼鐵、建材、有色、石化和化工等重點行業(yè)入手，深入推動試點工作的開展。碳監(jiān)測評估試點工作、“三線一單”減污降碳協(xié)同管控試點工作等重要協(xié)同政策部署也正在有條不紊展開。2021年9月印發(fā)《碳監(jiān)測評估試點方案》，在原有環(huán)境監(jiān)測工作基礎和經驗上，聚焦重點行業(yè)、城市、區(qū)域三個層面，探索建立高質量的碳監(jiān)測評估技術方法體系和業(yè)務化運行模式。與此同時，《關于推進國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)碳達峰碳中和相關工作的通知》明確，所有示范園區(qū)均應將實現(xiàn)碳達峰碳中和作為重要目標，并制定相應的實施路徑舉措，并以此作為示范園區(qū)創(chuàng)建、驗收和復查評估的重點考核評價內容。2021年10月印發(fā)《關于在產業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中開展碳排放評價試點的通知》，優(yōu)先選擇涉及碳排放重點行業(yè)或正在開展規(guī)劃環(huán)評工作且具備碳排放評價工作基礎的國家級和省級產業(yè)園區(qū)先行先試，探索在產業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中開展碳排放評價的技術方法和工作路徑，推動形成將氣候變化因素納入環(huán)境管理的機制。

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　　三、減污降碳2.0版政策展望

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　　《實施方案》是減污減碳協(xié)同方略的集大成者。方案堅持系統(tǒng)觀念，強化了碳達峰碳中和工作與生態(tài)環(huán)境保護相關工作的目標協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領域協(xié)同、任務協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同。同時，方案的聚焦點不同于一般的末端治理，而是緊盯環(huán)境污染物和溫室氣體排放的主要源頭，把實施結構調整和綠色升級作為了減污降碳的根本途徑，對水、氣、土、固廢、溫室氣體等多領域治理工藝、技術路線及激勵約束機制的協(xié)同提出更高的要求。此外，方案尤為注重領域的左右協(xié)調與央地的上下協(xié)同，鼓勵發(fā)揮“頭雁效應”、實現(xiàn)重點突破，積極推動建立多層面、多領域減污降碳協(xié)同增效創(chuàng)新模式。

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　　《實施方案》是助力實現(xiàn)碳達峰目標的重要力量。方案緊密銜接《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》精神，提出了京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原等重點區(qū)域能源綠色低碳轉型的目標與任務，在國家重大戰(zhàn)略區(qū)域、大氣污染防治重點區(qū)域、重點海灣、重點城市群等。加快探索減污降碳協(xié)同增效的有效模式，并依據(jù)國土空間規(guī)劃分區(qū)和用途管制要求，將碳達峰碳中和目標納入“三線一單”分區(qū)管控體系，既堅持了“一盤棋”，又摒棄“一刀切”，充分體現(xiàn)了促進區(qū)域差異化發(fā)展和分類指導的政策意圖。

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　　《實施方案》是對綠色轉型關鍵政策的優(yōu)化整合。方案首次提出了要在鋼鐵、水泥、焦化行業(yè)及鍋爐超低排放改造中探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點，并要求到2030年大氣污染防治重點區(qū)域新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售量的50%左右。方案強調了減污降碳公共服務基礎能力和基礎設施的重要性，持續(xù)完善法律、法規(guī)、標準、政策體系，提升統(tǒng)計、監(jiān)測、監(jiān)管能力的要求，并提出了開展重點城市、產業(yè)園區(qū)、重點企業(yè)減污降碳協(xié)同度評價的設想，正在研究探索的減污降碳協(xié)同指數(shù)將成為地方和行業(yè)全面綠色低碳轉型新的標尺，通過協(xié)同政策賦能還有望培育出一批“雙近零”排放標桿企業(yè)。方案還特別注重協(xié)同技術創(chuàng)新與應用，提出要加快重點領域綠色低碳共性技術示范、制造、系統(tǒng)集成和產業(yè)化，形成減污降碳領域國家戰(zhàn)略科技力量，這不僅有望推動我國建成全球最大的減污降碳技術創(chuàng)新中心，還將為其他發(fā)展中國家提供優(yōu)質、低成本的解決方案。

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　　總之，《實施方案》全面貫徹落實黨中央、國務院關于碳達峰碳中和工作部署，統(tǒng)籌把握“十四五”時期我國生態(tài)文明和美麗中國建設主要任務，從戰(zhàn)略制定、制度建設、考核評價、監(jiān)督執(zhí)法等多方面建立起協(xié)同增效的內在聯(lián)系及政策體系，將有力推動實現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經濟效益和社會效益的多贏。

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　　作者：國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心? 柴麒敏、徐華清